国地税合并 国地税合一：从“物理合并”到“化学反应”

资料图:新成立的中华人民共和国国家税务总局北京市税务局正式成立，标志着原北京市国家税务局和北京市地方税务局正式合并。中新社记者贾摄

国税地税一体化:从“物理合并”到“化学反应”

双重领导体制下，如何划分中华人民共和国国家税务总局和省级政府的具体权限，如何分摊事业单位的运营成本等。，应介绍相应的配套方案

中国新闻周刊记者/何

6月15日上午，升国旗、唱国歌仪式结束后，新成立的中华人民共和国国家税务总局浙江省税务局挂牌成立。这标志着原浙江省国家税务局和浙江省地方税务局正式合并。

此前，原浙江省国家税务局、浙江省地方税务局实现了党委联合、综合部门集中办公、“一厅一办”的建立。

据悉，下一阶段，浙江省各市县新税务机关也将分级挂牌。原国税、地税机关的职责和工作由继续行使职权的新税务机关继承。

事实上，在浙江省国税地税合并之前，国税地税合并的消息从6月初就开始在安徽、江苏、云南等地传播。6月15日，各省市计划单列市国家税务局、地方税务局集中挂牌统一。该县国家税务局、地方税务局预计7月20日前后挂牌合并。

在改革开放40周年之际，国税地税合并备受关注。这是继20世纪80年代“利改税”改革和1994年分税制改革后，我国税收征管体制的第三次重大改革。未来国税地税合并对地方政府债务会有什么影响？中央与地方的行政财权如何匹配？这些都是舆论的焦点。

合并路径

6月15日，新的省级税务机关挂牌当天，国家税务总局网站发布了《关于税务代理机构改革有关事项的公告》等一系列制度文件。公告显示，随着省、市、县三级新税务机构逐步挂牌，税务系统将实现“六统一”:国税、地税业务“一厅办”；国税地税业务“一网打尽”；12366“一键式咨询”；“实名信息采集一次”；统一税务检查；统一税收执法标准。

据悉，下一步，国家税务总局将进一步推动税收征管和信息系统的整合优化，从“物理反应”向“化学反应”转变，构建一套制度体系、一套运行机制、一套岗位责任流程、一套信息系统的税收征管体系。

“实物合并”背后，“国税地税合并”的税收征管体制改革路径逐渐清晰。

2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《深化国税地税征管体制改革方案》。其中，两个“努力”成为税收征管体制改革的重点:解决现行征管体制中的一些突出问题；着力解决国税地税征管职责重叠、部分税费征管职责不清等问题。

同年12月底，中央发布《深化国税地税征管体制改革方案》。《建议》指出，我国自1994年实施分税制财政管理体制改革以来，建立了国税和地税两级税务机构的征管体制，20年来成效显著，对调动中央和地方积极性，建立健全社会主义市场经济体制发挥了重要作用。但是，与经济社会发展和国家治理体系、治理能力现代化的要求相比，我国税收征管体制还存在职责不清、执法不统一、征税不方便、管理不科学、组织不完善、环境不到位等问题。

《规划》虽然指出税收征管体制存在诸多问题，但并未明确提出国税与地税合并。《方案》指出，要明确国税与地税、地税等部门在税收征管方面的职责分工，着力解决国税与地税之间职责交叉、部分税收征管职责不清等问题。

《建议》进一步提出，中央税收由国家税务部门征收，地方税收由地方税务部门征收，按照税收属性和便于征收管理的原则确定共享税的征收管理职责。按照降低征收成本、方便纳税的原则，国税、地税部门可以相互委托征收相关税款。

现在看来，2015年底国务院出台的深化国税地税征管体制改革方案，在一定程度上加强了国税地税的合作，有利于今后国税地税的合并。

2016年5月1日，营业税改征增值税开始全面推进。然而，地方税收征管效率低、系统资源浪费、纳税成本高等问题日益突出。这一改革的本意是合并二元税制，但却间接推动了征管制度的变革，成为推动国税与地税合并的直接原因。

营业税，原本是地方税，是地方财政中最大的税种，占地方税收的33%。“营改增”后，由于增值税是共享税，根据税收征管原则，原由地方税务局管辖的服务企业将改为由国家税务局管理。而且这次“营改增”中税收征管范围的调整是一次性的，现有企业和新设立的企业全部交给国税局。

而且从数据上来看，国税系统的人员是46万，地税是41万，基本持平。“营改增后，一半的国税系统征收了近75%的国税收入，国税系统的税收征管压力加大，而地方税却正好相反。”税务专家、上海财经大学中国公共政策研究院副院长范子英在接受《中国新闻周刊》采访时表示。

2018年2月，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确提出改革税收和地方税收征管体制，合并省、副省级税务和地方税务机构，承担所辖地区税收和非税收入征管职责。

这是分税制实行24年来，中央首次针对税收征管体制改革提出国税地税合并。

紧接着3月，中央印发的《深化党和国家机构改革方案》更加明确地提出，国税地税征管体制改革的主要内容是:合并省级以下国税地税机构，实行以国家税务总局为主体、省政府双重领导的管理体制， 并将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务机关统一征收。

6月1日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正强调，要按照“瘦身”与“健身”相结合的原则，抓住关键环节和时间节点，扎实推进国税地税机构合并，调整优化税务机构职能和资源配置。要认真落实双重领导管理体制，建立健全职责明确、运行顺畅、保障有力的体制机制。按照成熟批次和划转批次的原则，社会保险费和非税收入征管职责将安全有序划转。

“实行国税和地税合并是理所当然的事情。”中国政法大学财税法研究中心主任石认为，今年国家税制改革正式实施的原因有三:一是恰逢党和国家机构改革深化的契机。作为一项重要的国家制度，税制改革意义深远；二是国家和地方分税制已不能适应新经济形势发展的需要，其存在的问题近年来日益突出，亟待改革和解决；三是共享税、增值税改革以来，合并改革的条件客观上已经具备。

中国社会科学院财经研究所税收研究室主任张斌在接受《中国新闻周刊》采访时表示，本轮税收征管改革包括三个主要内容。一是合并省级及以下国税、地税机构，实行以国家税务总局为主体、省级政府双重领导管理体制。

二是调整征收范围。合并后的国税、地税机构将具体承担辖区内各类税收和非税收入的征收管理职责，明确指出基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各类社会保险费由税务机关统一征收。

三是优化各级税务组织体系和税收征管职责，按照“瘦身”与“健身”相结合的原则，完善结构布局和权力配置，构建优化高效统一的税收征管体系。

改革“冲击波”

6月15日上午，中华人民共和国国家税务总局浙江省税务局成立之际，浙江省财政厅召开座谈会。主要内容是研究国家和地方税收合并对地方政府和地方财政的影响，并寻求对策。

“此前，浙江省财政厅在地方进行了调研，了解了地方情况。特别是税收征管体制改革可能对地方财政收入和年度预算产生较大影响，这是他们最关心的。”上海财经大学中国公共政策研究院副院长范子英应邀出席座谈会。

在范子英看来，国税和地税合并后，地方政府的财政收入不会受到很大影响，因为按照目前的征收流程，税收征收后，是直接根据税种的特点和比例，中央税收进入中央银行，而地方税进入地方银行，不允许混行。对于很多经济发达的地区，甚至有可能在国税和地税合并后增加税收。

但对于地方政府来说，原本由财政部门和相关机构征收的12项非税收入，却交给税务机关征收管理，或者说是财权的一种“靠边站”。

“最直接的影响是很难在收入方面制定时间表。”范子英进一步向《中国新闻周刊》解释，以前，收支两端都有预算。事业单位合并后，税收的多少完全取决于客观条件，比如企业的利润，这是地方政府无法控制的。但企业利润只能在年底公布，很难从收入端协调年初的预算安排。过去，地方税收和财政属于地方政府。在一些地方，地方税甚至同地办公，协调起来相对简单。

收入方面的不确定性会导致预算编制不准确。一旦预算被多收，抵消赤字的余额将进入预算稳定基金的大池，而不是地方可支配的财政资源。

这实际上意味着地方财权的弱化。“通过这一轮改革，中央希望地方收入端透明，税收征收不受地方干扰，有收有应，中央能够很好地了解各个地方的实际收入，做到区域合理部署。”范子英说。

但现实是，地税系统作为地方政府直属机构，对同级地方政府负责。为了地方经济增长，地方政府在招商引资过程中往往会承诺一些税收优惠，但我国税法高度集中统一。严格来说，地方政府没有调整法定税率或税收减免的权力，所以这些非法税收优惠只能通过税收执法来推动。比如范子英说，一些地方政府在征管过程中放松了税务检查。在这种扭曲的税收激励制度下，一些地区地方税收征管效率低下，成为税收征管的痛点。

“对于企业来说，实际税负是由两个因素决定的:税制和税收征管。在税制固定的情况下，税收征管力度将直接影响不同企业的实际税负。”在张斌看来，随着国税和地税的合并，依法征税的程度会提高，监管会更严，偷税漏税会减少，征管效率会提高，征管力度会加强，这也是合并的意义所在。

这可能也是一些地方政府的担忧，尤其是江苏、浙江、广东等民营经济相对活跃的地方，税负的增加可能会影响到一些民营企业，这也可能是浙江省财政厅急于召开座谈会寻求对策的原因。

对此，张斌表示，一般来说，大企业和上市公司更注重合规，而对于一些小企业来说，通过偷税漏税来降低成本、增加利润是不公平的。“如果税务机关合并后税收征收率大幅提高，可以带来更多的财政收入，就可以创造空进一步减税，既不会影响政府收入，又能降低名义税负，实现税负分配更加公平。”

除税收负担外，“负收费”的增加也成为学者和业内人士的共识。这次改革明确了社会保险费由税务机关征收管理。由于税务机关可以更好地掌握企业的工资、支出等信息，部分企业按核定工资缴纳社会保险的方式可能不再适用，导致企业“负费用”增加。张斌建议，在后续改革中，适当降低费率标准，减轻企业负担。

范子英还呼吁出台方案对冲不断上升的企业税负，否则可能影响实体经济发展，“国家层面应尽快出台方案”。

下一次减税可能会缓解对企业的影响，但对地方政府来说，国家和地方税收的合并会给地方政府治理和地方财政工作带来新的挑战。

从浙江省财政厅执行局在本次座谈会上的相关信息可以看出，浙江省财政厅对国税地税合并提出了三个“痛点”。一个是双重领导下部门管理的“痛点”，包括如何整合税务系统，人员的身份、待遇、过渡。二是地方政府缺乏把握自身发展“痛点”的投资，产业扶持、招商引资、区域建设带来的冲击不容小觑。第三，收入侧剥离下地方财政转型的痛点，如何加强地方财政供给侧改革，从收入预算向支出预算管理尤其是绩效预算管理转型，以更好地应对合并对地方财政的决定性和根本性影响。

在国税和地税合并前，中国社会科学院财经研究所税务研究室曾与部分地方财税部门沟通调研。中国社会科学院财经研究所税收研究室副研究员江镇告诉《中国新闻周刊》，改革是一个渐进的过程，地方政府可能暂时会有顾虑，但如果改革措施在未来落实到位，对中央和地方政府来说都是“双赢”的结果。

需要进一步的顶层设计

作为国税地税征管体制改革的重要组成部分，国家税务总局对国税地税省级合并进行了周密部署。

国家税务总局将《深化国税地税征管体制改革方案》确定的6个方面31类改革项目分解为96项具体改革任务，逐项明确路线图、时间表和任务书。

同时考虑区域因素，将试点分为综合改革试点和专项改革试点两类，确定“5+7+N”的试点格局。其中，辽宁省、上海市、江苏省、河南省、重庆市5个省市开展了综合改革试点，北京、广东等7个省市入选专项改革试点单位，鼓励其他地区先行开展试点。

各地根据国家税务总局部署，结合本地实际，在国税地税联合服务、征管互助、协同检查等八个方面开展合作，搭建信息共享平台。

此前，浙江省进行了“最多跑一次”的改革，不仅国税和地税，政府相关部门也实现了信息共享，“金税三期”的推出为征收效率的提升提供了保障。

据中国财税博物馆首任馆长、原浙江省财政厅厅长、地方税务局局长翁立华介绍，由于长期以来国家和地方税务部门的良好合作，国家和地方税务机构在浙江的合并工作进展顺利，国税局搬到了地方税务局所在的办公楼。

在翁立华看来，国税和地税合并的一个好处就是会更加重视小税种。以前税务机关主要关注大税种，而个人所得税等小税种多面向个人自然人，征收成本高，税收收入低，不受税务机关关注。

然而，翁立华并不理解目前只融为一体的方式。在他看来，任何机构改革都伴随着人员精简，而大量的国家和地方税收也是如此。如果简单合并在一起，光是浙江就有3万多纳税人，人员冗杂。效率从何而来？

数据显示，目前我国共有国税人员46万人，地税人员41万人。合并后，如何安置这些人员成为一个难题。

中共中央政治局常委、国务院副总理韩正提出，按照“瘦身”与“健身”相结合的原则，推进国税地税机构合并。对此，范子英的理解是，国家和地方税务机关的合并，首先是征收效率的提升，这是“健身”，而“瘦身”则需要较长的时间来消化。

范子英说，目前全国87万税务人员中，有12万人就业，这可能成为“瘦身”的第一目标。此外，还可以减少入境人数，通过退休消化一批，从而达到“瘦身”的目的。

在张斌看来，国税和地税的合并不仅仅是机构人员的合并。未来要以此次合并为契机，总结近年来税务机关在税收征管改革方面的经验，进一步优化税务机关内部职能部门设置，同时推动各级税务机关职能分工的区域布局和优化配置。

“此外，在双重领导体制下，如何划分中华人民共和国国家税务总局和省级政府的具体权限，如如何分担事业单位的运营成本，需要出台相应的配套方案。”在张斌看来，国税和地税的合并不仅要提高税收征收率，还要降低税收征收成本和纳税人的合规成本，这是合并最重要的目的。

更深层次的匹配，或许是地方财权弱化后，中央和地方财权和支出责任的重新划分。

前不久，中国社会科学院财政科学研究所分三路赴全国各地调研中央与地方财政事权和支出责任划分改革落实情况，发现临时性政策导致的支出责任、“共同”事权和“类似”事权难以区分、上级事权但下级事权不足、标准不明确等问题。所有这些问题都需要考虑。

对此，范子英认为，国家和地方税收合并后，中央政府应该肩负更多的权力，但中央和地方权力的划分需要更高的顶层设计，这是财政部门无法单独完成的。

免责声明:《中国新闻周刊》稿件的发表必须获得书面授权